En un artículo publicado por la REDCAEM, la especialista en relaciones internacionales Valeria Puga Álvarez analiza cómo la relación entre Ecuador y China ha ido creciendo y le “corresponde al Estado y a los gobiernos en ejercicio establecer la política pública que garantice un saldo favorable para el país y aprovechar, inteligente y redistributivamente, el TLC, así como el vínculo que se ha forjado con China en estos 44 años.”

Ecuador y China: De la diplomacia exploratoria al TLC

Por Valeria Puga Álvarez*. Hasta hace un poco más de dos décadas, el intercambio comercial entre Ecuador y China distaba de los volúmenes actuales. En 2002, las exportaciones ecuatorianas al país asiático apenas bordeaban los USD 24 millones de dólares y las importaciones se elevaban por los USD 290 millones (Banco Central del Ecuador, 2007: 4). Hoy esas cifras, contrastan con el rol protagónico que juega China en la economía ecuatoriana como principal socio comercial no petrolero y como primera fuente de financiamiento externo bilateral.

Incluso antes del establecimiento de sus relaciones diplomáticas, en el gobierno del presidente Jaime Roldós Aguilera en 1980, China y Ecuador habían abierto sendas misiones comerciales en sus capitales en 1973 (Guzmán y Sánchez, 2020: 75-78). No obstante, solo hasta inicios del siglo XXI, su intercambio comercial despegó de manera sustancial. Para la estrategia china, Ecuador no era un actor prioritario al lado de economías mayores como las de Brasil, Argentina y México.  Por ello, resulta peculiar, o al menos llamativo, que de los Tratados de Libre Comercio (TLC) que China ha firmado hasta el momento con países de la región, ninguno sea con los estados objetivo, sino con economías medias y menores, como las de Perú, Chile, Ecuador, Costa Rica y Nicaragua.

Para China, un estado-civilización milenario, que no concibe a la economía de libre mercado en las antípodas de su modelo socialista, los TLCs son instrumentos complementarios al sistema multilateral de comercio, afines a sus propósitos de “apertura al exterior y aceleramiento de las reformas internas”. Así, en el marco de su estrategia global de “ascenso pacífico”, China ha encontrado en el comercio, y no en la seguridad o en la política, su terreno fértil para ampliar sus relaciones con países de histórica influencia estadounidense como Ecuador.

Convergencia: consenso pragmático ecuatoriano y pluralismo profundo chino

El nexo entre Ecuador y China ha ido in crescendo, a la par que el gigante asiático ha ascendido como potencia mundial, sobre todo, económica desde 2010 (Feng y He, 2019). Se trata de una asociación sólida que, a pesar de los cambios en la orientación política de los gobiernos ecuatorianos, ha logrado sostenerse en dos pilares importantes: el reconocimiento del principio de una sola China por parte de Ecuador y el fortalecimiento de sus relaciones comerciales. Si bien esta continuidad refleja el “espíritu geopolítico de la época”, también es el resultado de la convergencia entre la consolidación de un consenso pragmático, a nivel nacional, de que no se puede prescindir de China como socio privilegiado comercial y el precepto armonizador chino de “pluralismo profundo” (acuñado por los autores Feng Zhang y Barry Buzan en 2022) se fundamenta en “el establecimiento y desarrollo de relaciones entre países con diferentes sistemas sociales”, más allá de lógicas antagónicas.

El concepto de “pluralismo profundo” tiene sus raíces empíricas en la doctrina de “coexistencia pacífica”, vigente en la diplomacia china hace 70 años. Este principio contrasta con el acento universalista de la política exterior estadounidense, que tiende al binarismo confrontativo y es mucho más dependiente de la orientación política del gobierno de la contraparte. Esta diferencia de aproximaciones en las relaciones internacionales ha sido evidente en Ecuador, que después del gobierno del presidente Rafael Correa, se ha realineado con Estados Unidos y su agenda, y ha limitado su cooperación con China a lo comercial, intentando apartarse de lo financiero y lo político.

Las bases normativas del TLC

Para dar cauce al vigente Tratado de Libre Comercio (TLC) fue necesario el ingreso del país asiático a la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 2001, el establecimiento de una nueva política de diversificación económica y comercial por parte de Ecuador en 2007, y la deliberada adopción de China de una estrategia de acercamiento a América Latina en 2008.  Estos tres eventos configuraron el campo normativo básico para la posterior profundización de los vínculos transaccionales entre ambos países.

La crisis económica y financiera de 2008, que afectó sobre todo a Estados Unidos y a Europa, dejó un importante espacio de maniobra política para que tanto China como América Latina fortalecieran sus relaciones. El primer libro blanco de la política china para la región coincidió con el “giro a la izquierda” en varios países, mayormente de Sudamérica, que intencionalmente optaron por diversificar sus relaciones con socios no tradicionales y antihegemónicos como China, con la que encontraron una sinergia de intereses comerciales, financieros y políticos.

En el caso de Ecuador, el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2020, estableció como objetivo la ampliación de las relaciones económicas del país con socios de la Cuenca del Pacífico como China, Japón e India. Aquello significó no solo una intensificación comercial, aunque asimétrica, entre China y Ecuador, sino el intento del forjamiento de un nexo conducente a la consolidación de un orden posamericano. Además, implicó para el gobierno de Rafael Correa, una fuente de financiamiento de un modelo propio de desarrollo, el del “Buen Vivir”. Esta convergencia política, comercial y financiera contribuyó a que China elevara su nexo con Ecuador a “Asociación Estratégica” en 2015, lo que se tradujo en un peak de las exportaciones ecuatorianas al gigante asiático, en ese año, por USD 723 millones FOB (Banco Central del Ecuador, 2016: 8).

La visita del presidente chino Xi Jinping a Ecuador, en noviembre de 2016, la primera de un mandatario de ese país, concluyó con el establecimiento de la “Asociación Estratégica Integral”, lo que marcó un ascenso del status de Ecuador en su relacionamiento con el país asiático.  Aunque la base de esta asociación se constituyó, en gran medida, alrededor de la agenda compartida de “defensa de los intereses comunes de los países en vías de desarrollo” y de “construcción de un mundo multipolar”, sentó los marcos técnicos para la exploración de “la complementariedad de la economía y del comercio bilateral” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2016: 1, 2 y 3).

A pesar del leve peso geopolítico del Ecuador y del tamaño de su economía, el país andino tuvo un rol pivote en el acercamiento de China a la región, a través de su gestión como miembro del cuarteto de la Comunidad de Estados Latinoamericanos (CELAC), de su presidencia pro tempore del organismo y su fomento en la construcción del Foro China-CELAC. Tanto la visita de Xi Jinping, como el elevamiento de la asociación, supusieron un reconocimiento tangible a estos oficios diplomáticos.

Las relaciones comerciales con China, una política de Estado

Si bien la llegada de Lenin Moreno al poder significó un giro político tectónico frente a la administración de Rafael Correa, no prescindió del crédito chino, ni revirtió el rumbo de las relaciones comerciales. En 2018, adhirió al Ecuador, a la “Iniciativa de la Franja y la Ruta” (Puga-Álvarez, 2024: 21-22), a pesar de haber retornado al realineamiento con Washington.

Posteriormente, la firma del TLC con China el 10 de mayo de 2023, bajo la presidencia de Guillermo Lasso, y su ratificación durante el gobierno de Daniel Noboa el 7 de febrero de 2024, confirmaron la consolidación de un consenso pragmático entre las élites políticas y económicas, así como entre sectores de productores agrícolas e importadores de estrato medio sobre el irreversible nexo comercial con China.

Tal consenso –no sin impugnaciones-, fue evidente en la sesión 887 de la Asamblea Nacional, en la que se debatió la ratificación del TLC con China.  Henry Kronfle, presidente de la función legislativa y miembro del Partido Social Cristiano (PSC), remarcó en su intervención que “(…) esto no [era] un tema político, ni partidista, ni ideológico”, sino materia de Estado. A la vez que subrayó que el TLC era el resultado de comisiones técnicas, que habían iniciado en el gobierno del presidente Correa. (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016a). No obstante, la bancada de la Revolución Ciudadana, mayoritariamente, se abstuvo en la votación y algunos de sus miembros votaron en contra del TLC, arguyendo, como el asambleísta Leonardo Berrezueta, que el Tratado no especificaba cómo se iba a salvaguardar la mano de obra ecuatoriana, ni los asuntos de propiedad intelectual, así como el riesgo que representaba para ciertos sectores de la industria nacional, a pesar de la exclusión de los textiles (Ídem). Otra de las pocas voces en contra del TLC con China fue la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), que en un comunicado previo al debate, sostuvo que el acuerdo representaba “(…) una amenaza para la soberanía nacional, producción local, el medio ambiente y los derechos de los pueblos indígenas y campesinos” (CONAIE, 2024).

Perspectivas

El TLC con China se ratificó con un total de 76 votos de 137. Si bien existe un optimismo generalizado alrededor de las ganancias que se puedan derivar de éste, sobre todo en el rubro de las exportaciones no petroleras, que podrían aumentar entre USD 3000 y USD 4000 millones en los próximos años (Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca, 2024a), queda la cuestión de si el Acuerdo puede ser, más bien, un incentivo para la persistencia del patrón primario-exportador del Ecuador.

Desde una lectura objetiva, es pertinente dimensionar a los TLCs como un instrumento comercial y regulador de normas (como las fitosanitarias), perfectible y renegociable en el tiempo, y no como un fin en sí mismo, ni como un reemplazo de las políticas que le corresponden establecer al Estado. Ciertamente, en la era de la economía del conocimiento y la inteligencia artificial, subsiste, en ciertos sectores, la preocupación de cambiar la matriz productiva, aunque ese asunto ya no es parte sustancial, ni eje del ejercicio gubernamental actual.

En el Acuerdo de Asociación Estratégica Integral de 2016, China expresaba su disposición de “(…) fomentar su cooperación hacia la transferencia tecnológica con el objeto de ayudar al Ecuador a acelerar su proceso de industrialización y elevar su capacidad de desarrollo independiente” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2016:2). En el TLC, se recoge en algunos objetivos, como los de cooperación económica, el fomento a la transferencia tecnológica en áreas de interés mutuo (Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca, 2024b: 87). Sin embargo, corresponde al estado y a los gobiernos en ejercicio establecer la política pública que garantice un saldo favorable para el país y aprovechar, inteligente y redistributivamente, el TLC, así como el vínculo que se ha forjado con China en estos 44 años.

Referencias:

1. Asamblea Nacional del Ecuador. (2024a). “Continuación de la Sesión 887 del Pleno de la Asamblea Nacional”. Youtube. Canal oficial de la Asamblea Nacional. 7 de febrero. En: https://www.youtube.com/watch?v=do3y_fqSjNA&t=7189s. (Consultado 18.07.2024).
2. Asamblea Nacional del Ecuador. (2024b). “Sesión Nro. 887. Aprobación del Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República del Ecuador y el Gobierno de la República Popular de China” . 7 de febrero. En: https://colabora.asambleanacional.gob.ec/s/3HWYXRqyW4sx8dk?path=%2FAño%202024%2F2.%20Febrero%202024%2FSesión%20887%20del%20Pleno%20Continuación%20(07-02-2024)#pdfviewer. (Consultado 18.07.2024).
3. Banco Central del Ecuador. (2016). “Evolución de la balanza comercial. Balanzas comerciales del Ecuador por países (enero – diciembre 2015). Febrero. En: https://contenido.bce.fin.ec/documentos/Estadisticas/SectorExterno/BalanzaPagos/balanzaComercial/ebca201602.pdf. (Consultado 20.07.2024).
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5. Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE). (2024). “El TLC con China es un riesgo para el Ecuador”. Consejo de Gobierno de la CONAIE. 11 de enero. Quito. En: https://x.com/ApawkiCastro/status/1755290049594138778. (Consultado 24.07.2024).
6. Feng, Huiyun y Kai He. (2019). “1 Why do Chinese IR scholars matter? En: Huiyun Feng, Kai He y Yan Xuetong (Eds.). Chinese scholars and Foreign Policy. Debating International Relations. Routledge: Londres, 3 – 20.
7. Guzmán Gómez, F. y Sánchez Estrada, S. (2020). Ecuador-China, 40 años de relaciones diplomáticas 1980 – 2020. Editorial Beijing Shi Ji Liang Cai: Beijing.
8. Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca. (2024a). “Tratado de Libre Comercio entre Ecuador y China entrará en vigencia el 01 de mayo”. En: https://www.produccion.gob.ec/tratado-de-libre-comercio-entre-ecuador-y-china-entrara-en-vigencia-el-01-de-mayo/(Consultado 09.08.2024).
9. _______________________________________________________(2024b). “Tratado de Libre Comercio Ecuador y China”. En: https://www.produccion.gob.ec/tratado-de-libre-comercio-ecuador-china/(Consultado 09.08.2024).
10. Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana. (2016). “Declaración conjunta entre la República del Ecuador y la República Popular China sobre el establecimiento de la Asociación Estratégica Integral”. 17 de noviembre. Quito. En: https://www.cancilleria.gob.ec/china/wp-content/uploads/sites/78/2021/03/TRA_10294.pdf. (Consultado 20.07.2024)
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13. Puga-Álvarez, Valeria. (2024). “Relaciones Ecuador y China 1980 – 2024: Entre pluralismo profundo y consenso pragmático”. REDCAEM Working Paper Series (WPS). Revista Nº 41, julio. Eje de Política y Relaciones Internacionales. Red China y América Latina: Enfoques Multidisciplinarios (REDCAEM). En: https://chinayamericalatina.com/wp-content/uploads/2024/08/WP41-Jul-2024-REDCAEM.pdf  (Consultado 05.08.2024)
14. Secretaría Nacional de Desarrollo del Ecuador –Senplades. (2007). “Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Planificación para la Revolución Ciudadana”. En: https://www.planificacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2013/09/Plan-Nacional-Desarrollo-2007-2010.pdf.  (Consultado 09.08.2024).
15. Zhang, Feng y Barry Buzan. (2022). “The relevance of deep pluralism for China’s Foreign Policy”. The Chinese Journal of International Politics 15 (3), otoño: 246 – 271. En: https://doi.org/10.1093/cjip/poac014  (Consultado 07.08.2024).

* Valeria Puga Álvarez es Doctora (Ph.D.) en Ciencias Sociales y Relaciones Internacionales por la Universidad Corvinus de Budapest. Profesora de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE), investigadora asociada no residente del Instituto Internacional de Viena de Estudios sobre el Oriente Medio (VIIMES) e integrante de REDCAEM.