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Negociaciones internacionales

Contribuciones

En nuestra edición gráfica número 11, de reciente aparición, José Bekinschtein y Carola Ramon Berjano repasan la relación bilateral desde el punto de vista de las asimetrías y de las negociaciones comerciales  que se presentan con la República Popular China. El consultor y ex diplomático en Beijing y la investigadora del CARI y la Escuela de Estudios Orientales de la Universidad del Salvador analizan cifras, riesgos y potencialidades y coinciden en la necesidad de trabajar con estrategia y mirada de largo plazo para que los convenios con China resulten más beneficiosos y equilibrados.

-Por una estrategia nacional

José Alberto Bekinschtein

Durante los años que permanecí en China, desde aquel lejano 1981, participé en innumerables reuniones con departamentos de gobierno, empresas y burós de todo tipo. Algunos de los contratos en los que intervine requirieron años de negociación. Pero al final, cualquiera fuera el tiempo que demandaran, siempre me quedaba una sospecha: la de que las contrapartes locales, no sólo las presentes en la mesa de negociación, sino el “poder real” que aparecería sólo en ocasión del banquete a la firma del contrato, sabían, desde el comienzo, qué pretendían y cuánto estaban dispuestos a ir cediendo, para no hacernos “perder la cara” (perder el honor) a los laowai (extranjeros). Tales cesiones formaban parte de una fórmula consuetudinaria acerca del “interés y beneficio mutuo” que  cerraba  los acuerdos.

Esa experiencia me permite entonces construir algunas reflexiones.

En 2003, el PBI per cápita de la Argentina era tres veces el de China, hoy es poco menos del doble y en cinco años sólo sería un 30 % mayor. Por añadidura, para entonces el PBI de China superará al de Brasil. No hace mucho, en 2003, la participación de China en el PBI mundial, medida adecuadamente por la paridad del poder adquisitivo de la moneda, era del 8 %. Diez años después se ha duplicado y ahora, anunciaron organismos de crédito internacionales, ya ha superado a la de Estados Unidos.

En 2013 grupos chinos invirtieron en 5.090 empresas en el extranjero, en 156 países y regiones, por más de 100 mil millones de dólares, convirtiendo a China en el tercer gran origen de inversión externa global. En 2014, capitales chinos invirtieron o adquirieron más de 10 mil millones de dólares en empresas del sector agrícola en el mundo, de las cuales las operaciones más importantes fueron Nidera, transnacional del negocio de semillas en la Argentina, y Noble Agri Ltd., holding de amplias ramificaciones en el comercio mundial de productos agrícolas. 

Esta tendencia, alentada por el Estado chino, podrán o no cumplirse. Restricciones en materia de recursos naturales, envejecimiento de la población, deterioro del ambiente, turbulencias en los bordes, aspiraciones políticas de una clase media en ascenso pueden generar sobresaltos en el camino. Pero de todos modos China ya ha producido un cambio en los equilibrios del poder mundial que afecta especialmente a países donde están (notar que no digo “donde se producen”) los recursos que este nuevo actor protagónico requiere. Es un cambio de escenario trascendente, un desafío comparable al de otros episodios de mudanzas profundas en el mundo que, en su momento, alteraron el curso del desarrollo argentino. La amplitud de sus consecuencias aún no está clara, pero podría ser mayor al del fin de la relación privilegiada con Gran Bretaña tras la Gran Guerra, al de la transición de la Segunda Guerra Mundial a la guerra fría, al del fin del modelo agroexportador tradicional. 

Se trata de un cambio que requiere de respuestas integrales, de previsiones, de evaluación de instrumentos de política, de ponderación de nuevas (y viejas) alianzas, de formulación de estrategias antes que de improvisaciones y espasmos.

Se sabe, con China hay muchas asimetrías, algunas "dadas" y otras “aceptadas”

Su territorio equivale a casi cuatro veces el continental argentino; su población, 34 veces la argentina, el tamaño de su economía  unas 20 veces el de la Argentina. China representa 13 % del comercio mundial, la Argentina, desde hace décadas, no supera el 0,5.

Pero hay otras asimetrías construidas por la historia y por la política, por lo tanto potencialmente modificables, en función de decisiones y acciones precisamente,  políticas.

En 2003 las exportaciones argentinas a China representaban 8,3% del total de las ventas del país al mundo. En 2013, alcanzaron a ser… 8,3%. El chino es el segundo mercado para la Argentina, después de Brasil.

Al mismo tiempo, las exportaciones chinas a la Argentina pasaron de 0,16% del total exportado a 0,39%. Tal es la medida de la significación del mercado argentino para China.

La participación del origen chino en las importaciones argentinas se duplicó en la década 2004 – 2013: de 6,2% del total pasó a 12,6.  Para Brasil, esas cifras fueron 5,9 y 15,6 respectivamente. Pero la participación de China como abastecedor se vuelve mucho más importante aun cuando se miden sólo los productos industriales calificados por la Unctad como de alta tecnología, ya que de China proviene 20% de las compras argentinas de esos productos. Y la Argentina adquiere cierta importancia cuando se mide su posición como proveedor de materias primas agroalimentarias (complejo soja en particular): es el origen de 5,5% de las importaciones chinas de estos productos, que ocupan un lugar relativamente pequeño en el perfil de las compras chinas totales y de todo origen: 5,3% del total importado.

Podemos decir que nuestras exportaciones actuales de soja, básicamente de alimentos para porcinos, no constituyen de todos modos una porción estratégica del abastecimiento chino, por lo menos en términos cuantitativos. Los criadores chinos de cerdos quizá digan otra cosa.

El espacio de maniobra

¿Se puede reducir al menos algo la magnitud de tales desigualdades? Sí. Por ejemplo, China importó en 2013 unos 41 mil millones de dólares de alimentos para consumo final (no insumos). Pero a Argentina sólo 331 millones. O sea que nuestra participación en ese mercado, cuya tasa de crecimiento es de ¡25% anual!, es de 0,8%. El grupo de proveedores de alimentos ubicados en el Hemisferio Sur, cuyas condiciones de producción son parecidas a las de la Argentina, participan con aproximadamente un tercio de ese mercado. Por cada punto de market share que nos propusiéramos ganar, estaríamos generando 400 millones de dólares adicionales. Una meta más ambiciosa, 5% del mercado, en línea con el potencial competitivo teórico de nuestra producción, daría lugar a unos 1.700 millones más (casi netos, con muy poco componente importado).

Para lograr eso, ¿basta con “la mano invisible”? Difícilmente. Es poco probable que actores públicos y privados atomizados puedan cubrir las brechas en negociaciones de acceso, soporte técnico a empresas que pretendan llegar al mercado asiático con productos adaptados a la demanda, disponibilidad de crédito para realizar tal propuesta, información en la negociación con contrapartes habituadas a la opacidad.

Baste decir por ejemplo, para dar cuenta de las proporciones de unos y otros, que los ingresos anuales de Cofco, la corporación china que integra producción y comercio de alimentos, fueron en 2013 más de 30 mil millones de dólares, el doble que los de YPF. Estos a su vez representan menos de una cuarta parte de la Cnooc (dedicada al petróleo offshore) y  9% de los declarados por Sinopec, una de las tres grandes petroleras chinas. Tanto Cofco, a través de la adquisición del control de Nidera, como Cnooc asociada con Panamerican Energy (grupo Bridas) y Sinopec, ya son hoy actores importantes de la economía argentina.

Un gigante perspicaz

En noviembre de 2013 el Tercer Plenum del Partido Comunista chino anunció, en lo que se puede considerar un punto de inflexión de su política económica, que en adelante, las fuerzas del mercado debían pasar a cumplir un papel decisivo en la asignación de recursos. Algunos medios lo interpretaron como el alejamiento definitivo de la planificación y el control político del partido sobre la economía, pero ello es desconocer los mecanismos que en China mantiene el poder político para preservarse y legitimarse, en ausencia tanto de una democracia a la occidental como de una herencia revolucionaria, bandera que la actual generación al timón no puede ya exhibir como en tiempos de Mao Zedong y del propio Deng Xiaoping.

Es cierto que el Plenum recortó en la práctica (ya que no en las formas) los inmensos poderes de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, el máximo organismo de planificación, involucrado en casi cualquier aspecto de la economía del país. Pero a la vez creó, por ejemplo, un llamado “pequeño grupo de conducción” responsable de la planificación general y la implementación de las reformas. El propio Presidente Xi Jinping es quien lo  encabeza.

Esas deciciones distan de constituir una abdicación del papel del Estado y del Partido en la economía. Por el contrario las reformas anunciadas, algunas de las cuales ya empezaron a implementarse en 2014 (Zona libre de Shanghai, flexibilización de sistema de residencia interno, reformas impositivas, etc.), se proponen reconfigurar la política económica de un modo que garantice el crecimiento chino a largo plazo y por lo tanto asegure la perpetuación del dominio del Partido. A los PCCh.01, PCCh.02 y PCCh.03 de Mao, al PCCh.04 de Deng, los sucede el PCCh.05.

Al lugar común de “gigante asiático” con que alude a China, habría que incorporar entonces un adjetivo más: se trata de un gigante sí, pero lejos de los estereotipos de grande pero tonto, más bien un gigante perspicaz y con alta capacidad de transformarse. Nos encontramos así con asimetrías de distinta calidad. Unas de dimensiones relativas: físicas, económicas y de los actores (grupos, corporaciones) que intervienen de cada lado. Otras, determinadas por cómo se construyen tanto los sistemas de poder como de toma de decisiones.

A diferencia de otros países socios o competidores, en el caso de China se da una concentración particular de decisiones políticas y estratégicas en un sistema de partido único. Más allá de las discusiones entre liberales y “progresistas” acerca del carácter “imperativo” de lo que se llamó Consenso de Washington, éste, una serie de sugerencias más o menos fuertes de política macroeconómica y comercial, palidece en términos de – llamémoslo eufemísticamente- peso ejecutivo de decisiones concentradas, con disponibilidad de instrumentos concretos de ejecución, por parte de un poder nacional altamente centralizado, el Partido Comunista chino.

¿Cómo dar respuestas adecuadas, entonces,  a tales desafíos. ¿Necesitamos “acuerdos estratégicos” o una estrategia nacional?

Desde hace décadas, las relaciones de China con el mundo están orientadas por visiones de largo plazo, diferenciadas según las necesidades y la posición relativa de las contrapartes. Estados Unidos siempre fue un interlocutor privilegiado, el único, de todos, considerado como par. Hasta hace pocos años,  este G-2 de facto constituyó un esquema de cimientos y lógica frágiles, pero cuyo carácter complementario entre el mercado consumidor de Estados Unidos, la “fábrica China”, la generación de excedentes financieros en China que remplazaban las carencias del nivel de ahorro en la economía norteamericana, y el respeto al statu quo en materia de límites y posesión de yacimientos de hidrocarburos y otros recursos en el Pacífico era aceptable para ambas partes. Tales equilibrios se están resquebrajando. Y China debería mudar de ser (sólo) la “fábrica del mundo” a ampliar su relevancia como mercado consumidor.

Para proveedores de alimentos, el progresivo declive en las decisiones de autarquía alimentaria que dominaron el país desde incluso antes de 1949, plantea un desafío estratégico.

Cuando uno repasa las conductas de otros países que se ven como protagonistas de tal desafío, entiende que en la Argentina, con contadas excepciones (la cooperación tecnológica en materia agrícola y alimentaria, los avances en apertura de barreras fitosanitarias, esfuerzos puntuales de promoción comercial) falta mucho para avanzar en esa visión comprensiva de las múltiples facetas de la relación con la República Popular China.

La acción de agencias como Austrade (Australia) con múltiples oficinas en China, o de la NZTE de Nueva Zelanda, la elaboración de estrategias y escenarios que en el marco del Acuerdo de Libre Comercio con China se vienen debatiendo en Australia desde… ¡2005! y con todos los actores involucrados pensando en términos de cada país y Asia Pacífico en general.

En nuestro caso, pareciera que estamos lejos aún de plantearnos políticas públicas de ese tipo. En una entrevista anterior (Dang Dai número 10) plantee varias prevenciones acerca de no reemplazar políticas de estado con fuegos de artificio o meras conductas defensivas y reactivas. Las restricciones comerciales aisladas, aun muchas veces legítimas, están lejos de cumplir el rol de una estrategia inteligente, tanto en el sentido más etimológico de la palabra (intelligere: escoger entre opciones) como en el usual “capacidad de entender o comprender” (…lo que sucede).  Ya en 2004 propuse crear un China Desk , un nodo que provisto de un mapa general de la relación.,

Por todo lo dicho hasta aquí, el desafío de China es una apuesta de extraordinarias consecuencias que requiere:

- Reconocer la calidad estratégica y de la magnitud inédita de ese desafío, por el tamaño del país y de los actores involucrados, por el sistema de decisiones de Beijing y por sus consecuencias.

- Claridad acerca de qué intereses y objetivos son prioritarios para la Argentina y de ser posible, para otros países de nuestra región. 

- Defender esos objetivos esclarecidos, relevando previamente con qué instrumentos de negociación, con  qué argumentos, con qué leverage se cuenta y cuáles son los límites de lo resignable.

Así, la cláusula usual acerca de “la igualdad y el beneficio mutuo” que enmarca acuerdos y contratos podría ser entonces más que una fórmula.

Como había señalado en la mencionada entrevista, un David  desorientado, empujado por intereses pequeños, lleva todas las de perder ante un Goliat perspicaz.

O dicho de otro modo, las decisiones que no se tomen en Buenos Aires, se tomarán en Zhongnanhai, a unos metros de la Ciudad Prohibida.

………………………………………………

-Asimetrías para corregir

Carola Ramon-Berjano

El dramático crecimiento comercial de las últimas décadas entre la Argentina y China se ha basado en una gran complementariedad entre las dos economías – en particular el gran potencial agrícola de la Argentina en comparación con la poca cantidad de tierras arables de China (donde el 21% de la población mundial tiene solamente el 9% de las tierras arables a nivel mundial, y esta, a su vez disminuye permanentemente como consecuencia de factores como la urbanización y la desertificación). Sin embargo, a pesar que esta complementariedad tiene potencial para seguir creciendo, hay que tener en cuenta algunas asimetrías en la relación bilateral que pueden afectar esta relación a largo plazo. En primer lugar, existe una asimetría en cuanto a tamaños relativos. Mientras China es el segundo socio comercial de Argentina, Argentina representa menos del 1% del comercio total de China, a pesar de ser el séptimo proveedor agrícola. Por otra parte, el tipo de intercambio que se da entre los países constituye otra asimetría. Esto se refleja en un intercambio de productos mayoritariamente agrícolas por parte de Argentina (más del 80% de las exportaciones argentinas a China están compuestas por productos agrícolas) a cambio de productos industriales (prácticamente la totalidad de las importaciones argentinas desde China).  Por último, se da una asimetría en cuanto a la concentración de los productos comerciados. El complejo sojero (porotos y aceite) concentra el 86% del total exportado a China. De hecho, los primeros 4 ítems comerciados comprenden el 90% del total comerciado con China y los principales 10 productos de exportación comprenden un 95%. En total, la Argentina tiene 125 líneas arancelarias en sus exportaciones a China mientras que China posee casi 900 líneas arancelarias en sus exportaciones a Argentina. Las exportaciones Chinas a Argentina, de hecho, son mucho más diversificadas con los primeros 15 rubros abarcando un 45% del total exportado, ítems 16 al 40 un 18% adicional, ítems 41 al 157 un 23,4% más, y el restante 12,7% los ítems 158 al 883. Esto contrasta con lo mencionado para las exportaciones argentinas, ya que para alcanzar un porcentaje de 87% en el total comerciado, en el caso de las exportaciones chinas hay que incluir 157 ítems mientras que en el caso argentino solamente dos.

Estas tres asimetrías hay que tenerlas bien presentes para desarrollar futuras estrategias en nuestro relacionamiento bilateral con China, y trabajar sobre las economías de escala, la adición de valor agregado, y la diversificación de nuestro comercio deberían ser prioridades para poder forjar una relación bilateral de largo plazo más balanceada.

 

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